浅析湘东区“外籍新娘”居留现状及对策

副区长、公安局长  李秋林

【摘要】近年来，“三非”人员融入湘东区居留、非法通婚不仅破坏了辖区正常的出入境管理秩序及婚姻登记制度，而且还扰乱了社会治安秩序，影响家庭稳定和生产生活。湘东出入境从加强管理入手，把好源头防控关；加强涉外法制宣传，实行综合治理；强化基础管理职责，取得明显成效，但仍存在一些困难和问题。本文针对湘东区外籍新娘居留现状，结合工作实践，提出对策建议。 

【关键词】三非人员  外籍新娘    现状 对策 

湘东区地处赣湘边境，素有“赣西门户”、“吴楚通衢”之称。随着改革开放的不断推进，社会经济迅猛发展，湘东籍外出务工男青年，将涉嫌“三非”外籍妇女带回老家居留现象逐年呈上升趋势，给社会安全稳定带来了严重影响。一直以来，湘东公安分局对外国人管理高度重视，将其作为一项重点工作常抓不懈，通过多措并举，在打击“三非”工作上也取得了一定的成效。尤其是今年，笔者通过社区走访排查，深入了解到湘东区外籍新娘居住现状，发现打击“三非”工作仍任重道远。

一、湘东区“外籍新娘”居留现状及特点

湘东区登记在册“外籍新娘”13人，合法居留的8人，涉嫌非法居留5人，其国籍主要是越南和缅甸，年龄段30-40岁居多。人员居住较散，腊市镇、荷尧镇、白竺乡、下埠镇、排上镇、东桥镇都有分布。居留时间较长，时间5-10年的占到60%，其他均为居留1-4年不等。 

“外籍新娘”大多在中缅边境或中越边境非法就业，湘东籍男青年外出务工与其认识后便带回湘东非法居留、非法通婚。因其法律意识淡薄、缺少出入境常识，外籍新娘多在未办理任何出入境证件的情况下，乘汽车入境以逃避身份检查，并散布在我区交通不便、经济欠发达的山区。呈现出以下特点：一是生活普遍较贫困。迎娶外籍新娘的湘东籍男青年自身家庭多贫困或地域闭塞，外籍新娘到湘东后取得的是居留许可，与工作类许可不同，居留许可无法在当地就业，一定程度上加重了家庭负担。二是家庭稳定性较低。外事民警了解到，3名离开湘东的外籍新娘中有1人经过合法途径入境、结婚，但在湘东生活不到半年就私自回国。另外2人为非法入境外籍新娘，两年前离家出走。三是有在外非法务工嫌疑。常住湘东辖区的外籍新娘中50%随夫外出务工，地点为广东和浙江，暂住点为私人小规模企业，加之其亚洲人长相，普通话甚至方言都说得很流利，难以识别，有在外非法务工嫌疑。四是子女入户入学出现障碍。未婚生育子女现象占比近40%，无法提供子女出生证明，无法落户，导致入学成为障碍。

二、湘东区“三非”外籍新娘形成原因

（一）湘东经济条件更优。湘东区“三非”外籍新娘家庭大多有七八个兄弟姐妹，居住和生活条件相当落后，湘东各方面的条件均优于其居住地。外籍新娘从生活条件更优考虑选择嫁入湘东。

（二）娶外籍新娘成本更低。迎娶外籍新娘彩礼更少，且双方多在当地以当地习俗结婚，耗费少。与此同时，出现了“扎堆介绍”的情况。一湘东男子在缅甸与当地女子结婚后，将该女子非法入境带到本村非法居留，该女子相继将自己在缅甸的姐妹介绍给男子的表兄弟，依次效仿。

（三）受教育程度低，年龄普遍偏小。外籍新娘中90%以上为初中以下文化水平，教育程度显示为文盲，造成其法律意识淡薄，缺乏出境入境常识。年龄构成上，15-17岁离开居住地在边境非法务工占比60%，对家庭、婚姻认知不足。

二、“三非”外籍新娘的社会危害及湘东出入境近年来所做的工作和遇到的困难 “三非”外籍新娘融入湘东，破坏了辖区正常的出入境管理秩序和婚姻登记制度，对家庭稳定和生产生活造成一定影响，形成潜在社会不安定因素。近年来，为依法预防、制止、打击外籍新娘非法居留、非法通婚，非法就业，湘东出入境在湘东分局和市局出入境管理处的统一领导下，开展了一系列工作，达到了控制、遏制效果，但具体工作中也遇到了一些实际困难。 （一）“三非”外籍新娘的社会危害

1、破坏正常的出入境管理秩序。“三非”外籍新娘湘东非法居留期间均未办理护照、签证，无本国身份证或身份证过期占比50%以上。其非法入境、非法居留，部分人非法就业，严重侵犯了中国主权，扰乱了正常的出入境管理秩序。

2、破坏我国民政管理秩序。“三非”外籍新娘无合法出入境证件，与湘东籍男青年无法依照我国婚姻登记管理规定办理结婚手续，所生子女属于非婚生育，我国法律对缅甸籍妇女未婚违法生育难以处罚。“三非”外籍新娘没有中国国籍和户籍，也增加了实有人口和医疗卫生等管理难度。

3、影响家庭稳定和生产生活秩序。涉外非法婚姻关系缺乏法律的约束，辖区发生过“三非”外籍新娘私奔、一走了之的情况，甚至是带子女一同离家出走。外籍新娘在湘东生活期间，由于语言、生活习惯、风俗习惯等与当地村民有较大的不同，生产生活中容易出现矛盾争论，一旦发生纠纷，将会上升为涉外事件。

4、造成潜在社会不安定因素。湘东“三非”外籍新娘中大部分为缅甸籍，因熟悉中国情况，增加了走私毒品等违法犯罪的几率。同时，由于部分偏远山区受经济、生活等条件的制约，目前还有许多大龄男青年无法娶妻生子，若不及时遏制“三非”外籍新娘违法现象，极有可能会在部分山区形成一个聚集区域，形成较大的社会不稳定因素。

（二）湘东出入境近年来针对外籍新娘所做的工作

近年来，湘东出入境夯实外管基础工作，多渠道搜集线索；明确治理重点，加大打击力度；建立定期回访，适时开通绿色通道。

1、夯实外管基础、多渠道搜集线索。湘东分局非常重视对“三非”外国人的发现、调查、查处工作。针对“三非”外籍新娘，一方面依靠派出所外管网络，从常住境外人员、临时住宿登记表和派出所外来人口中发现线索；一方面成立涉外信息员队伍，依靠辖区134名涉外信息员及时收集线索，对发现的“三非”线索，紧抓不放，坚决查处。

2、明确治理重点，加大打击力度。依法重点治理缅甸籍“三非”妇女聚集的荷尧镇，争取当地党委政府支持。加大法律宣传进社区的力度，2015年12月行政拘留3名在荷尧非法居留的缅甸籍“三非”外籍新娘，对容留非法居留的3名湘东籍青年处以高额行政罚款，震慑了当地“三非”外籍新娘发展势头。从派出所临住登记与社区走访调查结果来看，2015年以后无新增“三非”外籍新娘。

3、建立定期回访，在政策指引下开通绿色通道。湘东区“三非”外籍新娘具体情况不同，湘东出入境为其建档，建立定期回访制度，从优化管理的角度，具体问题具体分析，适时开通绿色通道。对于“三非”外籍新娘在湘东未婚生育子女的既成事实，湘东出入境根据《国务院办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的意见》（国办发〔2015〕96号）文件规定，本着人性化的角度，联合户政、卫生部门以DNA验证的方式帮助其子女随父落户，解决入学问题。2016年11月，湘东出入境查处了白竺乡的1名非法居留7年多的外籍新娘，其子女都较大，遣送遇到瓶颈。湘东出入境查清身份后，将具体情况报告上级部门，市局出入境管理处综合考虑并联系越南当地警方，2016年年底限定时间督促其回越南补办护照等出入境证件，她在当地警方的帮助下于2017年4月补办了护照、签证，通过合法渠道回到湘东，同时在市局出入境管理处签到了合法居留许可。

（三）“三非”外籍新娘监管中遇到的困难

湘东出入境一直以来注重涉外法制宣传，强化基础管理职责，不断充实涉外信息员队伍。近年来，坚持严打“三非”行为不动摇，虽然取得一定成效，但仍存在一些实际困难和问题。

1、遣返工作步履艰难。5名“三非”外籍新娘均在湘东当地育有子女，使遣送工作一度搁浅。当其哺乳期结束，公安机关重新开始启动遣返工作时，男方家庭对此工作百般阻挠，遣返工作遭遇空前的阻力，避免遣返效果不佳，出现外籍新娘回流，早在2016年开始湘东出入境就采取限时督促外籍新娘回国补齐合法手续，否则依法一律遣返。

2、转变非法身份遇到障碍。“三非”外籍新娘办理护照存在实际困难。有部分“三非”越南籍新娘回越南办理护照后，通过合法签证入境，取得合法身份。但 “三非”缅甸籍外籍新娘由于缅甸政局不稳等原因无法获得护照，难以转变非法身份。婚姻登记上，依据我国法律，与外国人结婚，外国人除需提供本人合法出入境证件、签证外，还需提供我驻该国使、领馆认证的由本国公证机关出具的婚姻状况证明或该国驻华使、领馆出具的婚姻状况证明。回访中发现，多数“三非”外籍新娘没有身份证件，回国办理上述证明手续繁琐、耗费较大，造成外籍新娘无法在我国进行正常涉外婚姻登记。

3、相关法律法规缺乏针对性制裁措施。目前我们在“三非”外籍新娘监管上主要依据的法律法规为《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及其实施细则、《公安机关办理行政案件程序规定》。对“三非”外籍新娘的处罚参照一般行政处罚：罚款、十五天以下拘留及遣送出境。外籍新娘家庭贫困，罚款交不出，多数处在哺乳期或育儿期，不适合处以拘留或拘留时间较短，遣送通常遇到瓶颈。在现有的法律框架下缺少针对“三非”外籍新娘的有力制裁措施。

4、基层自治组织能动性不足。“三非”外籍新娘的监管，涉及到多部门、多层面协作，其中基层自治组织更应发挥能动性。目前对“三非”外籍新娘的监管主要依赖社区民警，未形成社区联动的大局面。基层自治组织没有充分认识到“三非”外籍新娘的社会危害。这一定程度上造成当地消极应对“三非”外籍新娘的清理，也给遣返造成困难。

5、监管上容易出现盲点。一方面合法外籍新娘在萍乡取得居留类许可后，与丈夫出外谋生，常年在外，给监管带来盲点。另一方面，“三非”外籍新娘离家出走后，经过非法途径回到其原国，形成一定社会隐患。 

三、对策与建议

外籍新娘现象的存在是我国改革开放，地区经济、文化发展到一定阶段的产物。因此，我们应该将外籍新娘纳入到社会管理综合治理体系之中，结合地方实际，依法依规监管。对“三非”外籍新娘现象，坚决予以打击，与此同时创新监管方式，拓宽监管渠道，追求法治效果与社会效果的最大化。

（一）完善法律法规制度，加强涉外法制宣传。

1、完善法律法规制度。随着涉外婚姻数量的不断增多，国家健全完善相关法律法规政策已势在必行，应适时出台一些适合当前新形势、新情况、新问题的管理新规定，统一全社会对涉外婚姻的基本认识。例如：我国现行法规对非法入境和非法居留的外国人处罚力度偏轻，对非法居留时间过长的“三非”外国人也只能给予一般的行政处罚，发挥不了应有的警戒作用。国家对于外籍新娘获得中国国籍的条件，规定有“五年以上”婚姻存续期间，且生活稳定，对此地方有相应细则，应主动公开，听取意见。

2、加强涉外法制宣传。利用多种途径向群众特别是广大农民，讲清楚买卖和容留非法入境人员是违法行为，讲明非法入境活动对我国国家安全和经济、社会生活造成的危害，使广大群众特别是偏远地区群众增强守法意识，形成不引进不容留外籍人员的社会氛围。依靠派出所社区民警、村组干部日常工作中深入农村地区，特别是边远山区农村开展涉外婚姻宣传，利用对典型“三非”外籍新娘案件的查处向社会进行广泛宣传教育，提高当地农民的遵纪守法意识，加强在涉外婚姻方面的风险意识，防止非法通婚、骗婚等违法行为的发生，形成群众自觉杜绝迎娶“三非”外籍新娘，共同促进社区平稳发展的良好氛围。

（二）增强队伍涉外专业素质和能力训练。

公安机关作为境外人员管理的主要部门，应加强基层派出所外管力量，提升外事民警的涉外专业素质，健全基层外管队伍。以基层派出所为单位，通过临时住宿登记及各类办证记录等途径，全面摸清辖区外籍新娘来华途径、婚姻登记、生育等情况，做到早发现、早应对，以科学发展的态度来正视问题，并积极稳妥解决问题。

面对复杂的情况应采取不同方法。对有犯罪记录的毗邻国家妇女，应在查清其在我国违法犯罪情况后一律按照法律法规，予以处罚并遣返；对非法入境、非法务工的，应在查清其非法入境、非法务工的违法事实后，按照法律法规，予以处罚并遣返；对无犯罪记录的毗邻国家妇女，可以根据在我国内地滞留时间、婚姻状况等条件，分别制定措施，对其实施有效管理。

（三）加强外籍新娘入境审查。

最大限度地堵塞非法入境渠道，才能从源头截断非法入境案件的发生。因此，把好源头防控关是有效遏制当前“三非”外籍新娘的关键。鉴于“三非”外籍新娘多由汽车非法入境的事实。应实施客运车辆旅客购票实名制，建议在边境通往内地的交通要道上增设检查站、检查点，阻止毗邻国家妇女非法进入内地。

从严把握边境准入、婚姻登记等相关制度，提高“外籍新娘”入境门槛。公安机关出入境管理部门要严把准入关，认真核实当事人提供的身份证件材料，确保身份信息的准确性、完整性。民政部门要把好登记关，增设调查了解事项，确认当事人缔结婚姻的主观意愿，依法从严审查涉外婚姻登记材料的合法性、真实性。

（四）建立健全相关职能部门联动机制和跨区域合作。

一是建立联防网络，充分发挥综合治理的效能。公安机关积极主动与当地政府、计划生育、民政基层组织等部门建立工作关系，取得各部门的有力支持和密切配合，同时在各级党委、政府领导下，依靠社会各方面力量，特别是乡村基层自治组织和群众，建立联防网络，实行群防群治，齐抓共管，充分发挥综合治理的效能。

二是由政府牵头组织，建立健全治理“三非”外国人长效工作机制。调动市、县、乡三级公安、妇联、民政、计生、卫生等部门的积极性，各司其职，尽量压缩 “三非”外国人在当地居留和生活的空间。公安出入境管理、民政、卫生、计生部门和基层乡镇（街道）要及时做好“外籍新娘”个人基本信息及婚姻家庭信息的备案登记，切实掌握涉外家庭的动态，为及时化解各类可能出现的问题和矛盾提供基础依据。社区、农村等基层组织要进一步健全并充分发挥基层调解组织优势，及时调处涉外婚姻纠纷，减少家庭暴力和离家出走等情况的发生。  

三是加强跨区域合作。加强跨区域合作是在打击“三非”外籍新娘工作中总结出的有益经验。2020年4月湘东出入境在市局出入境管理处的协助下，通过联系越南当地警方，督促帮助一名越南籍妇女获得合法护照，通过合法途径成为合法外籍新娘。但是，湘东区“三非”缅甸籍新娘在督促期间返回缅甸后无法办理护照。因为当地政策不允许妇女办护照，而这一现象是客观存在的，只能跨区域沟通解决，甚至要上升到国家层面。如“三非”外籍新娘与我辖区男青年非法通婚问题涉及非法中介等跨国犯罪行为需要深挖的，更需要警方跨区域配合协作，只有加强双方协作沟通，才能寻求更有效的措施，利用各种手段应对“三非”外籍新娘现象，争取法治效果与社会效果的最大化。